Викус Крюгер, Университет Кейптауна
Южноафриканский производитель солнечных панелей ARTsolar подает в суд на правительство и нескольких разработчиков возобновляемой энергии. Дело сосредоточено на правилах местного содержания для проектов возобновляемой энергии. ARTsolar утверждает, что инвестировала в новые производственные мощности, потому что ожидала, что эти правила приведут к заказам на локально собранные солнечные панели. Этого не произошло.
Викус Крюгер исследует финансирование и размещение возобновляемой энергии в Африке в течение 15 лет. Он утверждает, что судебное дело ARTsolar указывает на более глубокую проблему политики. Требования местного производства были добавлены к программе возобновляемой энергии Южной Африки без четкой промышленной стратегии. Правительство создало обязательства, но не условия, необходимые для успеха местного производства. Результатом стал конфликт между производителями, разработчиками и государством – а усилия по локализации принесли гораздо меньше, чем ожидалось.
Почему судебное дело ARTsolar – это больше, чем просто юридическая битва?
Спор подчеркивает распространенную ошибку политики. Правительство относилось к правилам местного содержания так, как будто они были промышленной стратегией.
В рамках программ размещения возобновляемой энергии Южной Африки проекты должны соответствовать пороговым значениям местного содержания. Это обычно означает расходование не менее 35% от общей стоимости проекта на локально произведенные товары и услуги. Правила также допускают формальные исключения, когда местные поставщики не могут произвести достаточно оборудования, поставить его достаточно быстро или соответствовать техническим стандартам. Спор ARTsolar, похоже, сосредоточен на том, как эти исключения были предоставлены и были ли они обоснованы.
Но более глубокий вопрос стоит за юридическими аргументами. Правила местного содержания были введены сами по себе, без более широкого плана по созданию отрасли.
Поскольку такого плана не было, многие практические вопросы остались без ответа. Получат ли заводы стабильные заказы? Станут ли проекты дороже или задержатся? Что это будет означать для цен на электроэнергию? Как только эти вопросы были проигнорированы, проблемы были неизбежны. Исключения стали обычным делом, и последовали споры.
Эта модель не ограничивается солнечной энергией. В секторе ветроэнергетики Южной Африки производители также инвестировали в местные заводы в ответ на сигналы размещения. Хотя ветровая и солнечная энергии – разные отрасли, они столкнулись с аналогичными рисками. Несколько производителей ветровых компонентов закрылись в результате отложенных или отмененных раундов торгов.
С этой точки зрения дело ARTsolar касается не только того, соблюдались ли правила. Оно показывает, что происходит, когда инструменты размещения используются сами по себе, без четкого промышленного плана для их поддержки.
Что это говорит о промышленной стратегии возобновляемой энергии Южной Африки?
Политика возобновляемой энергии Южной Африки перечисляет множество целей, но мало четких приоритетов. Нет единого правительственного органа, отвечающего за развитие зеленой промышленности. Различные департаменты занимаются энергетикой, торговлей, навыками и финансами, но они часто работают изолированно.
Это важно, потому что создание производственных отраслей сложно. Глобальный опыт показывает, насколько требовательной может быть локализация. Китай, например, лидирует в мире по производству солнечных панелей. Его успех пришел благодаря десятилетиям тщательного планирования в масштабах всей экономики.
Китай не полагался только на правила местного содержания. Правительство обеспечило стабильный спрос на солнечную энергию. Оно поддерживало экспорт. Оно предоставляло дешевую и надежную энергию для заводов. Оно предлагало долгосрочное финансирование, которое позволило компаниям расти со временем.
Государство также защищало ключевые отрасли другими способами. Оно инвестировало в навыки и исследования. Оно использовало торговые меры для защиты местных производителей. Оно тесно координировало действия на национальном и местном уровне правительства. Оно связывало производство панелей с химикатами, машинами, логистикой и экспортными рынками. Это помогло фирмам быстро масштабироваться и оставаться конкурентоспособными.
Урок для Южной Африки – не копировать Китай. А признать, что конкуренция на глобальных производственных рынках требует координации, масштаба и сильных институтов. Это выходит далеко за рамки добавления правил местного содержания к размещению.
Почему экономически эффективная, надежная электроэнергия так важна для развития Южной Африки?
Есть веские доказательства того, что надежная и доступная электроэнергия лежит в основе роста, инвестиций и создания рабочих мест. Это особенно верно для энергоемких секторов.
Планы развития Южной Африки по-прежнему в значительной степени полагаются на добычу полезных ископаемых, переработку минералов, базовое производство и агропереработку. Эти секторы зависят от стабильной и разумно оцененной энергии.
Когда электроэнергия становится ненадежной или дорогой, фирмы сокращают расходы. Они откладывают инвестиции или полностью закрываются.
Некоторые богатые страны могут справиться с высокими ценами на электроэнергию, потому что они построили свою промышленную базу, когда энергия была дешевой. Сегодня они могут больше полагаться на услуги и высокопроизводительное производство. Южная Африка еще не находится в таком положении.
В обозримом будущем доступная электроэнергия остается ключевым условием роста. Вот почему усилия по локализации необходимо тщательно продумывать: повышение затрат на электроэнергию до того, как экономика сможет их поглотить, рискует подорвать то самое развитие, которое они призваны поддерживать.
Что нужно для стимулирования локализации?
Международный опыт показывает, что производство возобновляемой энергии преуспевает только там, где правительства создают правильные условия. Фирмам нужен предсказуемый спрос, доступная энергия, квалифицированные работники и доступ к финансированию. Политика также должна быть скоординирована в области энергетики, торговли и промышленности.
Эти решения не могут быть приняты без понимания их более широких экономических последствий. Локализация влияет не только на заводы. Она также влияет на цены на электроэнергию и инвестиционные решения в масштабах всей экономики.
Недавним примером является 10% импортная пошлина на солнечные панели, введенная в 2024 году. Как и правила местного содержания, тариф может быть полезным инструментом промышленной политики. Но только если он является частью более широкой стратегии.
Введенный сам по себе, тариф не мог создать конкурентоспособную отрасль производства солнечных панелей. Что он мог сделать, так это повысить стоимость энергии.
Это еще один пример применения политики по частям. Отдельные инструменты использовались без четкого плана того, как они сочетаются или как они повлияют на энергетическую систему в целом.
Южная Африка, вероятно, получит больше выгод, сосредоточившись на областях, где у нее уже есть сильные стороны. К ним относятся строительство, инженерия и компоненты баланса системы, такие как кабели, монтажные конструкции, инверторы и трансформаторы.
Страна также сильна в сетевом оборудовании, эксплуатации и техническом обслуживании, а также развитии проектов. Эти виды деятельности создают много рабочих мест, формируют полезные навыки и поддерживают более быстрое расширение доступной энергии.
Наконец, промышленная стратегия должна учитывать всю энергосистему. Расширение сети Южной Африки через План развития передачи и Независимые проекты передачи предлагает возможности привлечения местных фирм в области стали, электрооборудования, строительства и технического обслуживания. Но текущие структуры размещения и заключения контрактов часто отдают предпочтение более крупным международным игрокам. Это оставляет местные технические фирмы застрявшими с небольшими второстепенными ролями вместо того, чтобы предоставить им значимую работу и возможности роста.
Спор ARTsolar не следует сводить к истории о героях и злодеях. К нему следует относиться как к предупреждению: без согласованной промышленной стратегии усилия по локализации будут продолжать разочаровывать.
Викус Крюгер, исследователь возобновляемой энергии, Университет Кейптауна
Эта статья переиздана из The Conversation по лицензии Creative Commons. Прочитайте оригинальную статью.
